İÇ GÜVENLİK YASASI AMICUS CURIAE RAPORU

İç Güvenlik Paketi olarak adlandırılan ve yasalaşma sürecinde, gerek TBMM’de gerekse kamuoyunda yoğun tartışmalara neden olan 6638 sayılı Kanun, “güvenlik sağlama” amacı ile “özgürlükleri tehdit” kaygısı şeklinde görünür bir ayrışma yaratmıştır. Bu ayrışma, siyasal çevrelerde, özellikle iktidar partisi ve muhalefet partileri arasında belirgin bir şekilde gözlenmiştir.

Söz konusu ayrışma, yasalaşma sürecinde şekle ilişkin birçok sorunu, Anayasa’ya aykırılık bakımından beraberinde getirmiş olmakla birlikte, içerik bakımından, yasada esasa ilişkin Anayasa’ya aykırılıklar, önplana çıkmış bulunmaktadır.

1 Nisan 2011’de kurulanve Anayasa Hukuku Uluslararası Derneği (IACL) üyesi olan ve Anayasa Hukuku Araştırmaları Derneği (ANAYASADER), bilimsel çalışmalarını, ulusal ve uluslararası ölçekte yürütmektedir. 25 Üniversiteden öğretim üyesi ve yardımcılarının üyesi olduğu ANAYASADER’in amacı; Anayasa Hukuku öğreti ve uygulamalarını izlemek, Anayasa Hukukunun ulusal ve uluslararası alanlardaki gelişimini incelemek, anayasal gelişmelere yönelik olarak Türkiye’nin bilimsel bilgi biriktirme ve Anayasa Hukuku bilimine ve uygulamasına katkılarda bulunmaktır.

 

İç Güvenlik Yasası Amicus Curiae Raporu

İç Güvenlik Yasası Amicus Curiae Raporu

YENİ ANAYASA YAPIM SÜRECİ HAKKINDA ÇALIŞMA

12 Haziran 2011 yasama seçimlerinden sonra, 1982 Anayasasını tümden yenilemek amacıyla TBMM taarfından başlatılan çalışmalar, iki yönlü bir özellik taşımaktadır: TBMM içi ve topluma dönük yönü. TBMM Başkanı Sayın C. Çiçek başkanlığında oluşturulan Anayasa Uzlaşma Komisyonu (AUK), anayasa süreci üzerinde bir çalışma takvimi belirledi. 15 maddelik bu takvimin topluma dönük yönü, başta üniversiteler gelmek üzere, toplumun bütün kesilerinden anayasa sürecine katkı istenmiş olmasıyla ilgilidir.

AnayasaRaporuCalismasi

 

Raporu okumak için kapağa tıklayınız

YARGITAY 16. CEZA DAİRESİ’NİN ENES BERBEROĞLU İLE İLGİLİ KARARI ÜZERİNE DÜŞÜNCELER

YARGITAY 16. CEZA DAİRESİ’NİN ENES BERBEROĞLU İLE İLGİLİ 19.07.2018 Tarih ve E.2018/ 2088, D. İş Karar No: 2018/10 SAYILI KARARI ÜZERİNE DÜŞÜNCELER

 

Prof. Dr. Fazıl SAĞLAM
Anayasa Mahkemesi Emekli Üyesi

 

Adı geçen kararı okuyup üzerinde değerlendirme yapmak üzere çalışırken, Kemal Gözler’in kitabının 2018 baskısı için hazırladığı aynı konudaki kısa yazısı bana ulaştı. Yazıda, milletvekili dokunulmazlığı kurumunun hukuki niteliği ön plana çıkarılarak Yargıtay’ca yapılan yorumun bu nitelikle bağdaştırılamayacağı sonucuna varılmıştı. Bu kısa yazıda özetle şu görüşlere yer veriliyor:

“Yasama dokunulmazlığı sürekli değil, geçici niteliktedir. Milletvekilliği sona erince, yasama dokunulmazlığı da kendiliğinden sona erer. Keza yasama dokunulmazlığını doğuran olay “seçim”dir. Yani bir kişinin yasama dokunulmazlığına sahip olmasının sebebi onun milletvekili olarak seçilmesidir. Ne kadar seçim var ise, o kadar yasama dokunulmazlığı vardır. O nedenle her seçimde yasama dokunulmazlığı tekrar başlar. Tabir caiz ise, yasama dokunulmazlığı bakımından, seçimler bir tabula rasa oluşturur. Her seçim, devam eden yasama dokunulmazlıklarını sıfırlar ve yenilerini başlatır. …

… Geçici 20’nci maddenin kapsamı, 20 Mayıs 2016 tarihinde “Adalet Bakanlığına, Başbakanlığa, TBMM Başkanlığına veya Karma Komisyon Başkanlığına intikal etmiş yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin dosyalar”dır. Bu dosyalarda kaldırılması istenen yasama dokunulmazlıkları, 3 Kasım 2015 tarihli milletvekili seçimleriyle kazanılmış olan yasama dokunulmazlıklarıdır. .. 26’ncı yasama döneminde yasama dokunulmazlığını ortadan kaldıran bir sebep, 27’nci yasama döneminde geçerli olamaz.

…. 26’ncı dönem için geçerli olan bir sebeple, bir milletvekilinin 27’nci dönemde de yasama dokunulmazlığının sağladığı korumadan mahrum bırakılması, anayasa hukukunda geçerli olan yasama dokunulmazlığı teorisinin bütün temellerinin altüst olması anlamına gelir. Eğer böyle bir şey mümkün ise, Yargıtay Onaltıncı Ceza Dairesinin yasama dokunulmazlığı teorisini yeniden yazması gerekir. …

Gözler’in bu yazısından sonra “Acaba bu konuda başka bir şey yazmaya gerek kaldı mı?” diye düşündüm. Konunun arka planını da hatırlayınca, bu kadar sade ve özlü anlatımdan gerekli sonuç çıkarılamayacaksa, benim yazacaklarıma karşı da duyarsız kalınacağı düşüncesi ön plana çıktı. Ama sonra yeniden düşündüm: Bu konuyla ilgilenenler, rasyonel hukuksal argümana kendini kapatmış olanlardan ve/veya her türlü hukuk yorumunu yeni sistemin merkezine göre uyarlayanlardan ibaret değil ki. Aynı gerçeğin belli yorum kurallarıyla değerlendirilip doğrulanmasını arayanlar da olacaktır. Sonunda bu özlü yazıda kitap formatının gereği olarak ele alınmamış bulunan yorum ağırlıklı boyutları somut olay bağlamında işlemeye karar verdim. Ayrıca bu tür katkılar, şimdi pek işe yaramasa da, tarihe not düşmek işlevini de yerine getirebilir.

  1. Kararın Temel Gerekçesi: Özel – Genel Norm İlişkisi

Yargıtay kararının temel gerekçesi geçici 20. maddenin 83/2. madde karşısında özel hüküm niteliği taşımasıdır. Mahkemeye göre, Geçici 20. maddenin öngördüğü global çözüm, bu niteliği ile 83/2. maddeye göre, dokunulmazlığın her bir milletvekili için ayrı ayrı işleme konulmasını öngören düzenlemenin yerini  almaktadır.

1) Bu bakış açısının geçerli olabilmesi için herşeyden önce özel – genel ilişkisi bulunduğu ileri sürülen iki normun zaman bakımından maddi yasa kavramında aranan sürekliliğe sahip olması gerekir. Bu kurallardan biri sürekli, diğeri geçici ise, burada özel – genel norm ilişkisinden söz etmek yorum konusunda hatalı sonuçlara götürür.

2) Ama bir an için bu belirleyici farklılığı görmezden gelsek bile, acaba Yargıtay’ın özel-genel norm ilişkisi içinde gördüğü iki kural bu nitelikte midir? Önce bunun ortaya konulması gerekir. Genel hukuk öğretisine göre, iki hukuk normu arasında özel-genel ilişkisinin doğabilmesi için, özel normun uygulama alanının genel norm tarafından kapsanması, başka bir deyişle özel normun düzenlediği bütün hallerin, aynı zamanda genel normun düzenlediği haller arasında yer alması gerekir. Özel normun vakıalar bütünü (Tatbestand) genel normun tüm özelliklerini kendinde topladıktan başka, en az bir ek özelliğe daha sahip ise, bu iki norm arasında özel-genel ilişkisi kurulmuştur. Bu durumda “lex specialis derogat legi generali” kuralı hükmünü yürütür, yani özel norm genel normun yerini alır ve tek başına uygulanır. Başka bir deyişle genel normun uygulanma alanı özel norm tarafından daraltılmış olur.” (Fazıl Sağlam, Temel Hakların Sınırlanması ve Özü, s.92 vd)

3) Bu açıdan bakıldığında geçici maddenin bu özellikleri taşımadığı açıktır:

  1. a) Geçici 20. madde şöyledir. “Bu maddenin Türkiye Büyük Millet Meclisinde kabul edildiği tarihte; soruşturmaya veya soruşturma ya da kovuşturma izni vermeye yetkili mercilerden, Cumhuriyet başsavcılıklarından ve mahkemelerden; Adalet Bakanlığına, Başbakanlığa, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına veya Anayasa ve Adalet komisyonları üyelerinden kurulu Karma Komisyon Başkanlığına intikal etmiş yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin dosyaları bulunan milletvekilleri hakkında, bu dosyalar bakımından, Anayasanın 83 üncü maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesi hükmü uygulanmaz.”

Görülüyor ki bu maddede düzenlenen olguların Anayasa’nın 83/2. Maddesinin düzenlediği  haller arasında yer aldığını ileri sürmek mümkün değildir. Burada tek irtibatlı nokta, Anayasa’nın 83/2.maddesinde yer alan  “Seçimden önce veya sonra bir suç işlediği ileri sürülen bir milletvekili, Meclisin kararı olmadıkça tutulamaz, sorguya çekilemez, tutuklanamaz ve yargılanamaz.” içerikli kuralın,  yukarıda geçici madde metninde siyah harflerle vurguladığımız “bu dosyalar bakımından” ibaresinin de açıkça gösterdiği gibi, yalnızca “20. madde kapsamına giren dosyalar bakımından uygulama dışı tutulmuş olmasıdır. Bu bağlantı ise özel-genel norm ilişkisini değil, “Seçimden önce veya sonra bir suç işlediği ileri sürülen bir milletvekili, Meclisin kararı olmadıkça tutulamaz, sorguya çekilemez, tutuklanamaz ve yargılanamaz.” kuralının uygulanmasına getirilen geçici ve sınırlı bir istisnayı ifade eder. Bu özelliği ile tipik bir istisna kuralıdır. Nitekim Mahkeme kararında da istisna terimini kullanılmaktadır: “Anayasanın geçici 20. maddesi ile yargılandığı suçlar yönünden yasama dokunulmazlığı ‘kendiliğinden kaldırılan’ ve bu suretle yasama dokunulmazlığına anayasal bir istisna getirilmesi nedeniyle genel hükümlere göre yargılana gelen sanığın …”. Bu ifadeye göre, yasama (milletvekili) dokunulmazlığına anayasal bir istisna getirildiği doğrudur. Ama bunu özel –genel norm ilişkisi olarak nitelemek bir yüksek mahkeme için –en hafif deyimiyle- büyük bir talihsizliktir.

II       İstisna Kuralları Dar Yorumlanır.

Bu ayırımın yorum kuralları bakımından en önemli yanı, hukukta  istisna kurallarınin dar yorumlanması zorunluğudur. (Kemal Gözler, “Yorum İlkeleri” : Anayasa Hukukunda Yorum ve Norm Somutlaşması”, TBB Yayını Ankara 2012, s. 50 vd). Oysa Mahkeme yorum yoluyla geçici bir istisna kuralına Anayasada yer almayan ve anayasa koyucu tarafından da amaçlanmayan bir genişlik ve süreklilik kazandırmıştır. Bu yaklaşım yukarıda açıklanandan da vahim bir hukuksal hatadır. Çünkü geçici maddenin uygulama kapsamı, başka bir deyişle kuralının hangi dosyalarla ilgili olarak uygulanmayacağı, maddede yorum gerektirmeyecek bir açıklıkta vurgulanmıştır. Bu istisnayı, yeni bir seçimle yeniden kazanılmış bir dokunulmazlığa yaymak, istisnaların dar yorumlanacağına ilişkin yorum kuralına aykırıdır.

III.    Klasik yorum Kuralları Açısından Değerlendirme

Lafzi (sözel), genetik (tarihi), sistematik ve amaçsal yorum olarak gündeme gelen klasik yorum kuralları bir bütündür. Aralarında hiyerarşik bir ilişki yoktur. Bu bütünlük bir yana, Yargıtay kararını bu yorum kurallarının hiçbiri ile bağdaştırmak mümkün değildir:

1) Kararda sözel yoruma hiç itibar edilmemiş, geçici, istisnai ve sınırlı kapsamda bir maddeden anayasanın bu alandaki asıl maddelerini dışlayan adeta sürekli bir madde yaratılmıştır.

2) Bizim “genetik yorum” olarak adlandırdığımız tarihi yorum, maddenin oluşum sürecini gözönünde tutar. Gerçi genetik yorum, tek başına başvurulan bir yorum ilkesi değildi. Hattâ maddenin objektif anlamayla bağdaşmıyorsa, ihmal edilmesi gerekir. Ancak olayda maddenin oluşum süreci gerek sözel, gerek sistematik ve gerekse amaçsal yorumla ulaşılabilecek sonuçları doğrulamaktadır. Bu husus kararın karşı oy yazısında kanun gerekçesinden alıntılar yapılmak ve Adalet Bakanı ile Anayasa ve Adalet Karma Komisyonu Başkanının açıklamalarına yer verilmek suretiyle somut bir biçimde örneklenmektedir. Bunlardan en açık olanı, Anayasa ve Adalet Karma Komisyonu Başkanının açıklamalarıdır. Bunu özetlemekle yetiniyoruz: “ Anayasa’nın 83/4.maddesi varlığını sürdürmektedir Buna göre, tekrar seçilen milletvekili hakkında soruşturma ve kovuşturma yapılması meclis dokunulmazlığının yeniden kaldırılmasına bağlıdır. Bu kurala ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Hüküm yerinde durduğu ve geçerli olduğundan tekrar bir seçim olması halinde seçilenlerin,, dokunulmazlığı kaldırılan dosyalan bakımından dokunulmazlığı yeniden kazanacağı açıktır

Yargıtay’ın bu kadar net bir açıklamayı yok saymasını “hukuken” anlamak ve açıklamak mümkün müdür?

3) Karar, sistematik ve amaçsal yorum açısından daha da kusurludur. Sistematik yorumda gözönünde tutması gereken anayasa kurallarına hiç itibar edilmemiştir. Yeniden milletvekili olarak seçilmiş bulunan Berberoğlu’na Anayasa’nın yeniden dokunulmazlık sağladığı kurallar, şu gerekçe ile uygulanmamıştır: “ … 27. dönemde yeniden milletvekili seçilmesi ile yargılandığı suçlar nedeniyle yeni bir korumaya kavuşamayacağının ve hakkında Anayasanın 83/4 üncü fıkrasının tatbik kabiliyeti bulunmadığının kabulünde zaruret vardır”.  Bu zaruret nereden kaynaklanıyor? Anayasa’nın hangi kuralına dayanıyor? Hangi yorum kuralı ile destekleniyor? Gerekçede bu sorulara karşı doyurucu bir cevap bulmak mümkün değil. Oysa“ tatbik kabiliyeti bulunmadığı” ileri sürülen madde açık bir anayasa kuralıdır: “Tekrar seçilen milletvekili hakkında soruşturma ve kovuşturma, Meclisin yeniden dokunulmazlığını kaldırmasına bağlıdır.” (AY m.83/4). “Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.” (AY m.11/1). Mahkeme, Anayasa kurallarının bağlayıcılığını “zaruret” gibi sübjektif bir görüşle bertaraf ederse, o zaman bu zaruretin nereden kaynaklandığını sormak da her hukukçunun hakkı olur.

Kaldı ki Anayasa’nın 83/3. maddesi de sistematik yorum gereği gözönünde tutulması gereken bir başka kural içermektedir: “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyesi hakkında, seçiminden önce veya sonra verilmiş bir ceza hükmünün yerine getirilmesi, üyelik sıfatının sona ermesine bırakılır; üyelik süresince zamanaşımı işlemez.” Olayda ilgilinin durumunun “ağırcezayı gerektiren suçüstü hali” veya  “Anayasa’nın 14. maddesiyle ilgili durumlar” gibi istisnalar kapsamında olmadığı kararda oybirliği ile benimsendiğine göre, dava mahkûmiyetle sonuçlansa bile, ceza hükmünün yerine getirilmesi, üyelik sıfatının sona ermesine bırakılacak, dolayısıyla ilgilinin herhalükârda  tahliye edilmesi gerekecektir. Karşı oy yazasında vurgulanan bu açık anayasa hükmünün Mahkeme çoğunluğunu ilgilendirmemiş olmasını da anlamak mümkün değildir.

  1. Anayasa Kurallarının Bütünlüğü Açısından

Anayasa kuralları, aralarında alt-üst ilişkisi olmayan bir bütünü ifade eder. Anayasanın bütünlüğü, Anayasa Hukuku’na özgü temel yorum kurallarının başında gelir. Bu genel yorum ilkesinin somutlaşmış alt ilkesi, Alman Anayasa Hukuku Öğretisi ve Alman Anayasa Mahkemesi kararlarıyla geliştirilmiş olup, Anayasa Mahkememizce de benimsenmiş bulunan “pratik uyuşum” (Praktische Konkordanz) ilkesidir. Bu ilkeye göre, birbiriyle çelişen anayasa kuralları, herbirine optimal anayasal etki sağlayacak bir denge gözetilerek yorumlanır. Bu yorumda, belli bir çıkar ya da değerin diğerine tercih edilmesine yol açacak bir tartı yapılmaz. Aksine, çatışan anayasa normlarından birini diğerine feda etmeden, her birine optimal etki sağlayacak çözümler aranır. Anayasa Mahkememiz AKP’ye yönelik kapakma davasında bu ilkenin güzel bir örneğini vermiştir. Bu davada demokrasi ile laiklik arasında zorunlu bir ilişkinin varlığından söz edilmekte ve Anayasa’nın 68/4. maddesinde yer alan yasakların “yalnızca laikliğe veya demokrasi ilkesine değil, ‘demokratik ve laik cumhuriyet’ ilkesine aykırı olamayacağı, (dolayısıyla) her iki kavramın birlikte Türkiye Cumhuriyetinin niteliğini somutlaştırdığıvurgulanmaktadır. Mahkeme, “anayasanın bütünlüğü” ilkesini çağrıştıran bu yaklaşımını, pratik uyuşum ilkesinin somut uygulaması ile sonuçlandırmıştır. Aynen şöyle diyor AYM: “ …laikliğe aykırı eylemlerde bulunduğu ileri sürülen siyasi partiler hakkında yapılacak değerlendirmelerde her iki kavramın azami geçerlilik kazanacağı bir yorumun esas alınması gerekmektedir.” Böylece AYM, “Türkiye’de demokrasinin laikliğe ya da cumhuriyete feda edildiği” yönündeki iddiaları çürüten bir yaklaşım sergilemiş olmaktadır.

Ne var ki Yargıtay 16. Ceza Dairesi’nin inceleme konusu kararı Anayasa normlarıyla doğrudan ilgili olmasına rağmen, kararda pratik uyuşum ilkesinin izini bulmak mümkün değildir. Oysa somut olayda bu ilke gözetilmeden verilecek her türlü karar, anayasa hukuku açısından havada kalmaya mahkûmdur.

Bu yorum kuralı olayda neden büyük bir önem taşımaktadır? Çünkü kararda seçilme hakkı ve bu hakkın anayasal güvenceleri gözardı edilmiştir. Oysa yasama dokunulmazlığı, seçilme hakkının vazgeçilmez bir parçasıdır. Seçilme hakkının bir başka vazgeçilmesi seçme hakkıdır. Demokrasinin temel unsurlarından olan bu hakları  yok sayan bir yorum tarzının hukuk devletinde ve anayasal demokraside yeri yoktur. Hele  bu tür anayasal hakları, amacı pratik bir çözüm getirmek olarak açıklanan geçici ve istisnai bir maddeye tabi kılmak, Anayasal hakları ikinci sınıf bir kategori haline getirmiş olur.  Tutukluluk ve cezayı ön plana taşıyan ve anayasal hakları, tutuklama tedbirine ve ceza yaptırımına feda eden bir zihniyeti yansıtmış olur.  Bu açıdan Anayasa Mahkemesi’nin BALBAY kararının Yargıtay 16. Ceza Dairesi çoğunluğunca hiç gözönünde tutmamış olması da bir başka önemli bir eksikliktir.

Sonuç Olarak:  İtiraz aşamasında Yargıtay 17. Ceza Dairesi’nin yukarıda işaret ettiğimiz hata ve eksiklikleri gidererek Anayasaya uygun bir karara varması ve yargısal haksızlığı gidermesi en içten dileğimizdir.

Turkey’s ultimate shift to a presidential system: the most recent constitutional amendments in details

By Bertil Emrah Oder

 

In the aftermath of the coup attempt in July 2016 and under a state of emergency, Turkey’s political agenda is currently dominated by a new constitutional amendment proposal for a radical change to the system of government. The new motion ushers in a presidential system with vastly and disproportionately enhanced powers for the state president vis-à-vis the parliament. It also completely changes the normative principles of constitutional design regarding legislative primacy and the derivative nature of executive legislation.

As a long-held unfulfilled desire of the right-wing political elite for many years, the presidentialism motion seems this time more likely to be accepted. The votes of the motion owners, the ruling party AKP and minor opposition MHP, have enough support to pass, despite the protests of the main opposition CHP and pro-Kurdish opposition HDP. The proposal received 339 votes which exceeds the three-fifths majority of the deputies necessary to pass, but not the two-thirds majority required to avoid referendum. Thus, unlike the constitutional amendments on democratic consolidation in 1995, 2001 and 2004, the proposal will now be decided at referendum.

Background: Origins of presidential arguments in Turkey

Turkey’s constitutionalism could be divided into two episodes from perspective of governmental design. The first episode covers the period from the adoption of first codified constitution in 1876 to the military intervention 1980. The second one begins with the 1982 Constitution and proceeds with the current presidentialism package of 2017. In the first episode all constitutional developments have solidified the rise of parliament and parliamentary constitutionalism. In the second episode, the elements of presidential constitutionalism enter into the scene as a phenomenon and become gradually more salient.

The implementation period of the 1982 Constitution, defined as “attenuated parliamentarism” has seen repeated pro-presidential arguments from right wing leaders. Especially the state presidents Özal and Demirel, both former prime ministers and popular figures with massive voter support, have often extolled the virtues of presidentialism such as stability, strength and economic development. Özal’s support for presidentialism was related to his desire to sustain control over his own political party and agenda setting in parliament. Demirel, on the other hands, sought to extend his own tenure and governmental stability due to fragile coalitions in parliament.

Yet, the period beginning from the 2007 constitutional amendment and its application in 2014 seems to have moved the presidentialism debate to a new level. The 2007 amendment provides for the election of the state president by direct popular vote. This was not the result of a consensus-based or rational choice approach, but the rapid reaction of the ruling party AKP to the political crisis induced by the decision of the Constitutional Court on the rules for election of the president in 2007 which was not in line with AKP’s preferences. The Court found that a majority of two-thirds of parliament, rather than the AKP’s position of one-third, was necessary for election of the president as the initial quorum, forcing the AKP to seek broader consensus for their presidential candidate. As a result, the AKP proposed the 2007 amendment which was subsequently approved at referendum, providing direct popular legitimacy for the president, although it was not operationalized until presidential elections took place in 2014.

Inspired from his previous political success as prime minister for 11 years, the current state president Recep Tayyip Erdoğan has begun to push for his presidentialism design forcefully. A proposal was first submitted to the Constitutional Conciliation Committee process in 2012, but the Committee could not reach consensus, and the AKP has been persistently pushing for presidentialism ever since, despite continued resistance from other political parties.

Distinctive nature of the current amendment proposal

The current amendment seems quite distinctive compared to the previous presidentialism discussions. First, it is put forward after a political and social trauma, i.e. the 2016 coup attempt, and under extraordinary circumstances of a state of emergency and continued fears of terrorist attacks. Here, Turkey proves the link between securitization and the rise of presidentialism in times of crisis. The amendment could be easily perceived by the voters as a constitutional solution for better governance of the security crisis by a powerful president that may provide stability and peace by rapid responses.

Second, there is currently a highly polarized political climate in Turkey. The main opposition CHP is vehemently against the amendment package, defining it as a plan for one-man-rule or dictatorship. Since CHP and pro-Kurdish HDP are both outsiders to the process, the amendment also reflects a unilateral approach to constitutional revision by AKP and its supporter MHP.

Third, the ruling party AKP deems presidentialism as a guarantee for its governmental hegemony in the highly polarized politics of Turkey. As a reminder, AKP’s political success was questioned in the June 2015 elections where it lost its chance for the first time to form a single party government. It did not accept the electoral results and pushed for snap elections. Its strategy was based on the presidential power to dissolve parliament that has not been exercised since the adoption of 1982 Constitution. Under the Turkish Constitution, the renewal of parliamentary elections can be decided in principle by the parliament itself. Seeking to avoid governmental crisis symptomatic of the pre-1980 period, the 1982 Constitution provides also an exceptional clause where the president can dissolve parliament under clearly defined and limited circumstances of governmental instabilities. The AKP did not form any governmental coalitions which enabled president Erdoğan a call for new elections in November, which returned significant gains for AKP.

These gains were enough for the time being as it enabled the AKP to form a government, but their eyes are now set on guaranteeing power also into the future. The popular leadership of Erdoğan as recognized by a large block voters is deemed as the key for perpetuation of AKP’s power in long term. None of the AKP prime ministers after Erdoğan have proved such an impactful leadership profile among the voters. The AKP’s political future seems constitutionally and politically secured in the current presidential amendment. The presidentialism amendment thus offers not only the president, but also his own political party AKP, the opportunity to lock in power.

New constitutional paradigm: Shrinking the parliament, expanding the presidential power and ramifications on unchanged structures

The package changes the established constitutional paradigm which still rests on a pivotal role for parliament and the primacy of statutory regulation in the normative order. At present, the parliament is perceived not only as a legislature, but emphatically as the deliberative headquarters of daily politics with all the oversight tools of parliamentary system. Accordingly, the legislative process often means not just legislating, but the deliberative criticism of governmental policies and open public debate through parliamentary discussion. The parliament serves also as a public forum where the elites of the government and the opposition parties meet as equal partners under the same institutional structure. The amendment package weakens the parliament in many ways, including removing parliamentary mechanisms such as the motion of censure and the vote of confidence. At the same time, presidential power is greatly expanded through new powers of executive decrees and ineffective checks and balances.

Presidential control over the parliament

The amendment aligns the election date of the parliament with that of the president. The president will be able to control the list of candidates within his/her party since under the current amendment he/she can be the leader of a political party due to removal of the impartiality clause from the Constitution. The leadership oligarchy, paternalist character of the political parties, limited use of primary elections for candidates and strong party discipline in Turkey are factors which would increase the presidential control over the parliament under the new design. Under such circumstances, not only the composition, but also the agenda setting power of the parliament can be easily controlled through his/her party by an influential and popular president.

Here, the change in electoral system is also a matter of concern. The amendment provides an incidental exception from article 67 of the Constitution. Article 67’s final paragraph prevents electoral manipulation by stating that revisions to electoral laws shall not apply to elections held within one year of the entry into force of the relevant revisions. However, this prohibition will not apply to the first election held after the passage of the amendment. Does a single case exception from this clause signal a radical change in electoral system for the very first parliamentary elections? The current electoral system is based on proportional system, which allows for a good deal of diversity within parliament despite a 10% national threshold. However, the ruling party and its supporter MHP propose minimizing the district magnitude and introducing a sort of “the first past the post” model of majoritarian system, which would increase the control of the President Erdoğan over the new parliament compared to the more fragmented legislature of proportional system.

Furthermore, the new presidential veto may additionally serve as a control mechanism by raising the majority needed to over-ride the veto from the current absolute majority, to a more difficult two-thirds.

Like in Argentina, Chile and Taiwan, the amendment prescribes that only the president can introduce the budget and the parliament cannot increase expenditures. To prevent deadlocks, as sometimes plagues the US system, the amendment declares the previous year’s budget remains in force (after making an increase according to the rate of reassessment) if the budget statute cannot enter into force in due time. Such a budgetary design which is also subject to a short discussion timetable, i.e. 55 days, limits further the legislature’s check on the president.

A hardly workable system of checks and balances

Rather than acting as a check and balance of presidential power, the proposed amendment may turn parliament into a rubber stamp, and this is only aggravated further by the proposals regarding dissolution and impeachment. The amendment allows for dissolution of the parliament by the president without prescribing any conditions as opposed to the current system described briefly above. In turn, the parliament can call for presidential elections as a possible counter mechanism, but only by a qualified majority of three-fifths of its members. If the president calls for the renewal of the parliament, this would mean also his/her own renewal of elections automatically. If the parliament calls for presidential elections, this would mean also renewal of parliamentary elections. Further, if the parliament calls for the renewal of the presidential election during the second term of the incumbent president, he/she will have the opportunity to pursue candidacy for a full third term without any detriment to his/her new tenure. Such a design is pretentiously based on mutual checks, but is in fact open to political maneuvers and manipulations of powerful presidents controlling the parliament who wish to evade term limits and extend their tenure for the third time.

Presidential decrees without statutory authorization

The amendments regarding presidential decrees completely changes the current paradigm of normative hierarchy based on legislative primacy. Under the present constitutional order, the executive does not have any reserved or autonomous area of regulation. Since the executive is presumed as a derivate power, its regulatory work is also defined as secondary, i.e. secundum legem. This premise shapes also all basic presumptions of administrative law based upon the principle of legality strictly requiring the statutory justification grounds. At present, “decrees having the force of law” can be released, therefore, solely on the basis of a specific statute providing authorization for the government. Decrees having the force of law are to be also submitted to the parliament for ex post oversight as soon as they come into force.

The amendment, however, removes the necessity of authorization statutes and ex post legislative imprimatur is also removed except for emergency decrees. This brings Turkey closer to the model of presidential decrees of Argentina, Brazil, Colombia and Russia. In fact, the amendment prescribes a rule of conflict and a prohibitory clause. Accordingly, statutory legislation takes precedence over the presidential decrees and there shall be no decrees in areas where legislative exclusivity is stipulated. However, the very same amendment defines also specific areas exclusively for decrees. Here, the question of legislative exclusivity remains still to be answered by political practice and judicial interpretation.

Extended powers of the president

The proposed presidential powers ranging from the field of national security to the various appointments in the higher education and judiciary ranks strengthen the position of the executive leadership not only against the parliament, but also other institutions. The powers of the president in many of the existing structures were granted due to his/her impartiality. Therefore, keeping or furthering them in the amendment text is another matter of concern from the perspective of omnipotent and paternalist presidentialism. Moreover, the constitutionally defined powers of the president are not enumerated powers, since these can be also extended by statutory legislation.

Judiciary

The amendment creates a politically and legally disputable framework in a polarized political climate where the main opposition and civic initiatives could bring the issues open to interpretation before the judiciary, especially the Constitutional Court. Here, it is predictable that long-disputed matters such as the judicialization of politics and the politicization of the judiciary will continue to occur in daily discussions over the interpretation of presidential powers. The main opposition has already declared that it will bring the package itself before the Constitutional Court since the secret ballot principle is violated and the package is undemocratic.

As a reminder, almost all judicial bodies of Turkey have been reshuffled in 2010 either by the constitutional amendments or legislative arrangements. Even though these reforms were supported by the EU, Venice Commission and the liberal pro-government elite as progressive reforms, their implementation patterns have impaired public confidence in the judiciary, in particular through the high politicization of elections of the Supreme Council of Judges and Prosecutors and significant cases against journalists and former military officers. The current amendment reshapes also the composition of the Council for Judges and Prosecutors by providing reserved seats for the presidential and parliamentary appointments. This means another overhaul for the Council shortly after the 2010 reforms. The ministry of justice and the ministerial secretary keep, however, their highly criticized positions in the Council which is responsible for the self-organization of judiciary including disciplinary sanctions. The amendment reduces also the number of judges at the Constitutional Court that had been increased in 2010. The appointment powers of the president for all apex courts including the Constitutional Court under the present system remain untouched in the amendment package.

Conclusion

The discussions surrounding the presidential amendment are also directly related to the failure of the democratic consolidation process in Turkey. Turkey has been defined as a hybrid regime by the Democracy Index in 2015. The reforms enhancing fundamental rights and freedoms have slowed down beginning from the 2007 political crisis which led to the constitutional amendment on the election of the president by direct popular vote. Massive use of penal code and anti-terrorism legislation in investigations against journalists,critical newspapers and authors raises concerns as to a systematic violation of the freedom of press in recent years. Turkey has been categorized as “not free” for freedom of press by Freedom House in 2016. According to statistics of the European Court of Human Rights, Turkey has been ranked at the first place in 2015 on violations of freedom of expression. Democratic consolidation is preempted by the removal of parliamentary immunity of pro-Kurdish HDP parliamentarians, the trauma of a coup attempt, the refugee crisis, terrorist attacks, and the governmental discussions for restoration of death penalty. The political context is highly securitized, sensitive and vulnerable to illiberal policies. Can the ultimate shift favoring presidentialism based on a stability argument provide the stability of constitutional democracy itself in the long-term in a fragile political context? How do the presidentialist shifts shape the quality of democracy in hybrid democracies? What is the role of constitutional revisions of the system of government as regards illiberal consolidations? Turkey’s presidential turn will provide country specific answers to these questions that would ultimately contribute to the presidentialism phenomenon in a comparative context.

Bertil Emrah Oder is the Dean and Professor of Constitutional Law at Koç University Law School, received her PhD in both public and private law from University of Cologne (Germany). Dr. Oder’s research focuses on comparative constitutional law, European Union law and international human rights law. She is a full member of the Science Academy. She served for the ad hoc Constitutional Conciliation Committee of the Turkish Parliament failed to reach consensus in 2013. Dr. Oder holds also LLB and MA/LLM degrees from the University of Istanbul and Marmara University (Turkey). You can reach her at boder@ku.edu.tr

Disclaimer: The views expressed in Voices from the Field contributions are the author’s own and do not necessarily reflect International IDEA’s positions.

TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANAYASASINDA DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN TEKLİFİ

Bu rapor, Anayasa Hukuku Araştırmaları Derneği (ANAYASADER) tarafından, “Önce Demokrasi” inisiyatifi çerçevesinde anayasa hukuku ve siyaset bilimi uzmanlarının katkıları ile hazırlanmıştır: Bertil Emrah Oder, Berke Özenç, Didem Yılmaz, Ersin Kalaycıoğlu, Fazıl Sağlam, İbrahim Ö. Kaboğlu, Murat Somer, Oktay Uygun, Ozan Erözden, Sibel İnceoğlu, Sultan Üzeltürk, Tahmazoğlu, Tolga Şirin, Tuncer Özyavuz, Yunus Emre, Yüksel Taşkın.

İç Güvenlik Yasası Hakkında “Mahkemenin Dostu” Raporu